Entenda o que fazer no caso de conflito de competência entre IPTU e ITR

O critério da destinação econômica do imóvel como instrumento pacificador do conflito de competência entre IPTU e ITR.

O presente artigo aborda algumas questões relativas ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e ao Imposto Territorial Rural (ITR), principalmente no tocante à discussão existente entre os critérios de localização versus destinação econômica como instrumentos delimitadores da hipótese de incidência de um ou de outro imposto.

Invariavelmente, os contribuintes do ITR, imposto de competência da União, nos termos do art. 153, inciso VI da nossa Carta Magna, deparam-se com a cobrança repentina do IPTU, imposto de competência dos Municípios, nos termos do art.156, inciso I do referido Diploma, sobre suas propriedades, em razão de políticas de urbanização dos municípios. Isso decorre do fato de que o Município obedece ao disposto no art. 32 do Código Tributário Nacional (CTN), segundo o qual o fato gerador do IPTU é a propriedade, o domínio útil ou a posse de um bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana.

Para efeitos do IPTU, zona urbana é aquela área definida em lei municipal, como estabelece o §1º do art. 32 supramencionado.

Com efeito, essa zona urbana deve observar, ainda nos termos do art. 32 do CTN, pelo menos dois dos seguintes melhoramentos, construídos ou conservados pelo Poder Púbico:

  1. meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
  2. abastecimento de água;
  3. sistema de esgoto sanitário;
  4. rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; e
  5. escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel.

Por sua vez, pela leitura do art. 29 do CTN, o ITR tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse do imóvel por natureza, como definido em lei civil, localizado fora da zona urbana do Município. Nesse caso, por exclusão, a definição de zona rural seria aquela área localizada alheia ao perímetro urbano definido pela lei municipal.

Nesse contexto, como ficaria a situação de um proprietário rural que, na virada de determinado ano, se visse “transformado” em proprietário de área urbana, devendo arcar com o pesado ônus da imposição do IPTU?

A resolução desse conflito de competência requer a observação de outro instrumento normativo, que estabelece uma importante exceção ao critério espacial até então de fácil identificação pelo julgador, mas que não afastam todos os problemas de ordem prática, como exemplificado acima.

Trata-se do Decreto-Lei n. 57/66, ainda vigente em nosso ordenamento jurídico1, que limitou o alcance do princípio da localização do imóvel, como norteador à aplicação dos Impostos Territoriais, fazendo prevalecer o critério da destinação econômica, para definição da incidência do ITR ou do IPTU.

Conforme disposto no art. 15 do referido Decreto-Lei, o comando do art. 32 do CTN (que trata da incidência de IPTU) não abrange o imóvel que, apesar de estar localizado dentro do perímetro urbano do Município, comprovadamente seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais obrigações acessórias elencadas na legislação tributária, como por exemplo, apresentação da Declaração do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (DITR), inscrição do imóvel no INCRA, etc.

Com base nesse dispositivo, em se tratando, pois, de imóvel situado fora da zona urbana prevalecerá simplesmente o critério geográfico, incidindo o ITR, e não o IPTU. Agora, se o imóvel estiver situado na zona urbana do Município, prevalecerá o critério da destinação econômica, isto é, se o imóvel situado na zona urbana não tem a destinação prevista no art. 15 do Decreto-Lei n. 57/66, sobre ele incidirá o IPTU. Em contrapartida, fora da zona urbana, não haverá incidência do IPTU, ressalvada a hipótese de loteamento destinado à indústria, comércio ou habitação, prevista no §2º do art. 32 do CTN.

O Poder Judiciário, provocado a se manifestar sobre essa matéria, tem ratificada a aplicação do art. 15 do Decreto-Lei n. 57/66, para dirimir conflito de competência impositiva entre Municípios (IPTU) e a União (ITR).

Nesse sentido, confira-se os seguintes precedentes:

“REMESSA OFICIAL. EMBARGOS DO DEVEDOR. CRÉDITO TRIBUTÁRIO.   CONSTITUIÇÃO   REGULAR.  IMÓVEL RURAL. DEFINIÇÃO. PREVALÊNCIA DA EXPLORAÇÃO ECONÔMICA PARA   FINS         TRIBUTÁRIOS.    UTILIZAÇÃO                RURAL NÃO COMPROVADA.                TAXA    DE           ILUMINAÇÃO                PÚBLICA. ILEGALIDADE. CUSTAS PROCESSUAIS. MUNICÍPIO. IMUNIDADE. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA.

  1. O IPTU é lançado ex officio pela Fazenda Pública municipal e, não havendo impugnação, torna-se dispensável a instauração de processo tributário administrativo para apuração do respectivo crédito.
  2. Contendo a certidão de dívida ativa os requisitos formais exigidos pela norma jurídica tributária, o título executivo é
  3. O Decreto-lei n. 57, de 1966, ainda em vigor, no que tange ao ITR, consolidou a prevalência do critério da destinação econômica para definir o imposto a ser cobrado.
  4. O ITR incide tanto sobre o imóvel localizado na zona rural quanto sobre aquele situado na área urbana se este for, comprovadamente, utilizado em exploração extrativa, vegetal, pecuária ou agroindustrial.
  1. Ausente a comprovação de que o imóvel é utilizado para exploração de atividade agropecuária, deve ser tributado com o
  2. É inconstitucional a taxa de iluminação pública relativa a lançamentos anteriores à Emenda Constitucional nº 39, de
  3. A Fazenda Pública é imune ao pagamento de custas
  4. Remessa oficial
  5. Sentença parcialmente reformada em reexame necessário.”
    (TJMG. AC n.º 1.0024.03.102210-6/001, 2ª Câmara Cível, Rel. Des. Caetano Levi Lopes, “in” DJ. 16/09/2005)

Assim também é o entendimento do Tribunal Regional Federal da 1ª Região:

EMENTA:

“I. Pelo critério da localização, de feição clássica, o imóvel será urbano ou rural de acordo com a sua situação, dentro ou fora do perímetro urbano definido pela lei administrativa municipal, critério que a lei (CTN – arts. 29 e 32) leva em conta para fins de lançamento de imposto territorial. Modernamente, todavia, o elemento diferenciador mais indicado, até mesmo pelo legislador, é o da destinação econômica do imóvel, não se considerando a localização como fator decisivo, ainda que seja levada em conta para fins fiscais…”
(TRF-1ª Região. AC 2001.43.00.001709-1/TO. Rel.: Des. Federal Olindo Menezes. 3ª Turma. Decisão: 17/01/06. DJ de 03/02/06, p. 12.)

Vale também trazer à baila o posicionamento da Primeira Turma do STJ, no julgamento do Resp. n.º 1.112.646/SP, sob o rito de recursos repetitivos:

TRIBUTÁRIO. IMÓVEL NA ÁREA URBANA. DESTINAÇÃO RURAL. IPTU. NÃO-INCIDÊNCIA. ART. 15 DO DL 57/1966. RECURSO REPETITIVO. ART. 543-C DO CPC.

  1. Não incide IPTU, mas ITR, sobre imóvel localizado na área urbana do Município, desde que comprovadamente utilizado em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial (art. 15 do DL 57/1966).
  2. Recurso Especial
  3. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ.
    (STJ – REsp: 1112646 SP 2009/0051088-6, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 26/08/2009, S1 – PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 28/08/2009)

Diante do acima exposto, conclui-se que a jurisprudência pátria é no sentido de que a norma do art. 15 do Decreto-Lei n. 57/66 é válida, e que o critério da localização previsto no CTN não é absoluto. No caso de imóvel localizado no perímetro urbano municipal objeto de exploração voltada para a agricultura, pecuária ou agroindústria, deve ser observado o critério da destinação econômica da área como método para afastar a incidência de IPTU e, por consequência, atrair a incidência de ITR.

1 Decreto-Lei nº 57/66 por ter sido sancionado depois da Lei nº 5.172/66 – CTN – por ter natureza de lei complementar implicou alteração do conceito de zona urbana tal como previsto no § 1º, do art. 32 do CTN, só podendo sofrer nova alteração por meio de lei complementar.

Lafayete Gabriel Vieira Neto

Especialista em Direito Tributário

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